De Lege Natura - Chroniques en Droit de l\'Environnement

Par Thomas Dubreuil et Gaëlle Audrain-Demey
25 septembre 2012

A l’heure où une étude scientifique publiée par M. Séralini et son équipe dans Food and Chemical Toxicology, le 19 septembre, jette un pavé dans la mare concernant la nocivité des OGM, le Conseil d’Etat affirme sa jurisprudence concernant les arrêtés municipaux interdisant ces mêmes OGM et précise les pouvoirs du maire dans le domaine de la dissémination volontaire. En effet, il semble bien que ce soit la première fois que la juridiction administrative suprême se prononce sur la légalité d’un « arrêté municipal OGM ».

Son arrêt rendu le 24 septembre 2012 (sous-sections réunies) intéresse le droit de l’environnement et le droit public à plusieurs titres, notamment en traitant du principe de précaution et de l’articulation entre pouvoirs de police spéciale et pouvoirs de police générale.  Comme bien souvent dans ce type de contentieux, c’est à l’occasion du contrôle de légalité exercé par le préfet sur les actes de la commune que ce dernier a, par la technique dite du « déféré préfectoral », soumis la légalité de l’arrêté municipal à l’appréciation du Tribunal administratif en 2008.

Pouvoirs de police : police spéciale et police générale

Tout d’abord, le Conseil d’Etat précise les champs respectifs des pouvoirs de police spéciale et de police générale, traçant un parallèle entre les contentieux des OGM et des antennes relais. Les derniers arrêts du Conseil d’Etat en matière d’antennes relais (CE, Assemblée, 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis (n°326492), Commune de Pennes-Mirabeau (n°329904) et SFR (n°341767)) posent des principes, qui sont repris dans l’arrêt ici commenté. Ils affirment qu’un maire ne saurait réglementer par arrêté l’implantation des antennes relais sur le territoire de sa commune sur le fondement de son pouvoir de police générale :

« qu’il résulte de tout ce qui précède qu’en ne relevant pas l’incompétence du maire pour adopter, au titre de ses pouvoirs de police générale, y compris en se fondant sur le principe de précaution, un arrêté portant sur l’implantation des antennes relais de téléphonie mobile dans la commune et destiné à protéger le public contre les effets des ondes émises par ces antennes, la cour administrative d'appel de Versailles a entaché son arrêt d’une erreur de droit »

C’est sur ce même fondement de l’incompétence du maire que l’arrêté municipal interdisant la dissémination d’OGM a été sanctionné, dans un premier temps, par le Tribunal administratif, jugement qui a été confirmé par la Cour d’appel en 2010. Le Conseil d’Etat enfonce le clou et valide, par cet arrêt du 24 septembre, l’interprétation des juges du fond en rejetant le pourvoi de la Commune.

Deux arguments invoqués par la commune, afin de justifier l’intervention du maire sur une question relevant de la police spéciale du ministre, nécessitent un éclairage particulier. Le principe de précaution et l’existence de circonstances locales particulières sont, en effet, très souvent utilisés par les communes pour appuyer la légalité de leurs arrêtés interdisant la culture et la dissémination d’OGM sur leurs territoires.

Principe de précaution : au-delà de l’indépendance des législations, mais pas des domaines d’attribution

L’arrêt du 24 septembre rappelle que, de par sa rédaction découlant de l’article 5 de la Charte de l’environnement, le principe de précaution « n'a ni pour objet ni pour effet de permettre à une autorité publique d'excéder son champ de compétence ». Il faut comprendre, par là, que le maire ne peut s’immiscer dans le champ de compétence du ministre, et de la police spéciale de ce dernier, en se fondant sur le principe de précaution.

La présence de l’expression « dans leurs domaines d'attributions » au sein de l’article 5 de la Charte déploie ici tous ses effets (Article 5 de la Charte : « Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage »). Elle constitue l’une des différences entre la définition du principe retenue au niveau européen, et les différentes définitions existant au niveau français, la définition de l’article L110-1 du Code de l’environnement (« Le principe de précaution, selon lequel l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économiquement acceptable ») différant de celle de l’article 5 de la Charte.

Si le principe de précaution peut donc sur le plan matériel, remettre en cause le principe d’indépendance des législations en venant chapoter les droits entretenant des relations étroites avec le droit de l’environnement (comme le droit de l’urbanisme, cf. Jurisprudence du CE, 19 juil. 2010, Association du Quartier les Hauts de Choiseul, n°328687 ; confirmé par CE, 1er févr. 2012, n° 344992, Sté Orange France), il ne permet pas de s’extirper du cloisonnement du champ de compétence des différentes autorités administratives.

La nécessité d’un péril imminent pour fonder l’action du maire

L’argumentaire de la Commune sur les circonstances locales avancé par les défenseurs de la Commune n’a pas convaincu les juridictions administratives. La démonstration d’un péril imminent est nécessaire pour fonder l’action du maire, et permettre le décloisonnement des champs de compétence. L’existence de circonstances locales particulières n’est pas suffisante pour justifier l’invasion par le maire de la compétence ministérielle. Il faut qu’un péril imminent, une urgence ait motivé sa prise de décision. L’argumentaire de la Cour d’appel dans son arrêt, indirectement validé par le Conseil d’Etat, est intéressant sur ce point :

                « le maire de Valence n'établit pas l'existence d'un risque de survenance d'un péril imminent,   en se prévalant de circonstances locales particulières sur le territoire de la commune,          caractérisées par un risque accru de dissémination et de pollinisation des cultures biologiques du fait des particularités géographiques de la zone et de la présence d'un fort vent, alors qu'aucune autorisation de culture d'organismes génétiquement modifiés n'a été octroyée, ni même sollicitée, dans le secteur ou à proximité de la zone concernée ; qu'ainsi, en l'absence de péril imminent, le maire de Valence ne pouvait légalement interdire la culture de plantes génétiquement modifiées en plein champ ; qu'en édictant une telle interdiction, par son arrêté en date du 28 août 2008, il a excédé les pouvoirs de police qu'il tenait du code général des collectivités territoriales »

Une telle formulation semble laisser la porte ouverte à une utilisation légale. Cela supposerait toutefois une exigence de proportionnalité du maire dans l’usage de son pouvoir de police. En effet, il est possible de relever la disproportion de la mesure prise par le maire, qui a « interdit en plusieurs parties du territoire de la commune la culture en plein champ de plantes génétiquement modifiées, à quelque fin que ce soit, pour une durée de trois ans », alors qu’aucune autorisation n’a été sollicitée dans le secteur concerné.

On peut comparer cette décision avec celle de la Cour administrative d'appel de Bordeaux du 26 juin 2007 (N° 05BX00570) :

« Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que, pour décider, par son arrêté en date du 25 mai 2004, d'interdire les essais en plein champ de plantes génétiquement modifiées, pour un an, dans un rayon de trois kilomètres des parcelles de l'exploitation de la SCEA Astie, le maire de Montgeard, qui ne se fonde pas sur l'urgente nécessité de faire face à des risques graves et caractérisés, ait pu se prévaloir d'une situation de danger imminent au sens des dispositions précitées de l'article L. 2212-4 du code général des collectivités territoriales, alors même qu'existeraient sur le territoire de la commune des circonstances locales particulières, caractérisées par la présence d'un fort vent, la présence massive de sangliers accoutumés à détériorer les cultures en plein champ, et la présence d'une réserve naturelle et d'une zone naturelle d'intérêt faunistique et floristique ».

Les circonstances particulières seraient-elle simplement un élément permettant de prouver l’urgence à agir ? C’est ce que la lecture de cet arrêt tend à laisser penser.

La question se pose donc : si le maire, ayant connaissance d’une dissémination d’OGM à venir sur le territoire de sa commune (condition d’urgence), réputée pour ses cultures biologiques (circonstances particulières) prenait un arrêté anti-OGM circonscrit dans le temps et dans l’espace, le Conseil d’Etat considérerait-il ce dernier comme légal ?

Quid des circonstances locales particulières en elles-mêmes ? Vers une prise en compte des traditions en matière d’agriculture locale ?

Le Conseil d’Etat ne semble pas se positionner dans cet arrêt sur l’existence, en dehors de tout péril imminent, de circonstances locales particulières. Or, la jurisprudence administrative semblait bien reconnaitre une compétence au maire pour intervenir et aggraver les mesures de police dans ces situations de circonstances locales particulières, même lorsqu’une autorité de police spéciale a été désignée par la loi (cf. jurisprudence CE, 18 décembre 1959, Société des Films Lutétia, n°36385). Petit à petit, il semble que cette notion ait été fondue dans celle de « danger grave et imminent », consacrée par l’article L.2212-2 du CGCT. Or une appréciation autonome de ce principe pourrait, à notre sens, fonder l’action du maire, notamment en matière d’OGM.

Ainsi, il est possible de faire un parallèle sur l’utilisation récente de ce que l’on peut considérer comme un dérivé de ce principe en se référant à la décision du Conseil constitutionnel n°2012-271 du 21 septembre 2012 qui concerne le domaine de la tauromachie. Cette décision reconnait la constitutionnalité des dispositions du Code pénal permettant la commission d’actes de cruauté ou de sévices dans le cadre des courses de taureaux « lorsqu’une tradition ininterrompue peut être établie ».

On comprend aisément, sur le plan strictement juridique, la volonté du Conseil d’Etat d’assurer l’unité du droit sur le territoire de la République, concernant des questions sanitaires et environnementales, notamment liées aux OGM. En effet, un traitement différencié aboutirait potentiellement à la mise en concurrence des différentes régions et porterait atteinte au principe constitutionnel d’égalité devant la loi de tous les citoyens et à l’unité du territoire français.

Cependant, ces arrêtés traduisent la crainte sur le terrain, de certains élus, relayant celle de leurs administrés, mais manifestent également le refus éclairé de certaines parties du territoire français de s’engager dans le développement des OGM. On semble alors plus se rapprocher du domaine de la morale, ou de l’éthique locale, sur lequel semble se fonder le Conseil constitutionnel dans sa décision du 21 septembre dernier, et le Conseil d’Etat dans sa jurisprudence en matière cinématographique.

En tout état de cause, la réponse du droit à l’heure actuelle concernant les OGM ne semble pas satisfaisante, principalement en raison de fluctuations des positionnements politiques sur ce sujet, les représentants oscillant entre pressions locales et enjeux à l’échelle européenne voire internationale.

Si la notion de « circonstances locales particulières » a plus souvent été utilisée dans les domaines de la presse et du cinéma, assez éloignés on en conviendra, de celui des OGM, son renouveau pourrait potentiellement se trouver dans l’écologisation du droit prônée par certains, aboutissant à une plus grande prise en compte de l’éco-socio-système local, notamment en matière environnementale et sanitaire.

Thomas Dubreuil et Gaëlle Audrain-Demey, "Les arrêtés anti-OGM devant le Conseil d’Etat : l’arrêt du 24 septembre 2012 OGM", De Lege Natura (de-lege-natura.com - Chroniques en Droit de l'Environnement), 25 septembre 2012

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